從建築界對宗邁建築師事務所之連署案－淺談政府採購法之停權處分

壹、前言
 

民國（下同）107年2月12日聯合報等媒體報導「宗邁被指圖利 一審有罪『沒定讞就停權』 建築界連署 籲修政府採購法」等類此專題，內容略如「宗邁建築師事務所數年前設計彰化師範大學多功能演講廳時，遭指圖利特定視聽廠商，日前一審有罪，依政府採購法恐遭停權投標公共工程3年。李祖原、謝英俊、潘冀、黃聲遠等國家文藝獎得主，及夏鑄九、吳光庭、曾成德、張基義、曾光宗等近700名學者、建築師，近日連署呼籲政府採購法修法，『沒定讞就停權，重傷建築界。』連署文中指出，刑事案一審判決並非定讞，依政府採購法卻須遭受停權處分，嚴重傷害廠商權益與名譽，即使二審改判而撤銷停權處分，都已無法補償。」等語，足見建築界對宗邁建築師事務所之敬重及對政府採購法（下稱採購法）停權處分之痛惡，是本文藉此介紹採購法規定停權處分之意義、法律效果及相關議題如下，至採購法第88條規定受託辦理採購人員意圖私利之處罰即綁標罪等相關問題，本文囿於篇幅有限，於此暫不予討論。

貳、採購法停權處分之意義及法律效果

所謂「停權處分」係指機關辦理採購，發現廠商有採購法第101條第1項所列下開情形之一者，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報。

一、容許他人借用本人名義或證件參加投標者。
二、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參投標、訂約或履約者。
三、擅自減省工料情節重大者。
四、偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。
五、受停業處分期間仍參加投標者。
六、犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者。
七、得標後無正當理由而不訂約者。
八、查驗或驗收不合格，情節重大者。
九、驗收後不履行保固責任者。
十、因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。
十一、違反第六十五條之規定轉包者。
十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。
十三、破產程序中之廠商。
十四、歧視婦女、原住民或弱勢團體人士，情節重大者。
 

被刊登於政府採購公報之廠商，於同法第103條第1項所定3年或1年期間內，不得參加全國各項公共工程投標或作為決標對象或分包廠商，故謂之為停權處分。

參、採購法停權處分之立法理由

查採購法第101條之立法理由謂「對於廠商有『違法』或『重大違約』情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購時，於招標文件規定該廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，並藉以杜絕不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，建立廠商間之良性競爭環境」，由上可知停權處分之立法目的乃在落實採購法第1條揭示「建立公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質」之公共利益。

肆、採購法停權處分之一般性立法問題

停權處分之立法目的固如上述，惟實務運作結果是否真能杜絕廠商之違法或重大違約行為？建立廠商間之良性競爭環境？等，均非無疑。

此外，在私經濟行政下設停權處分，與私法自治、締約雙方平等原則等法理，均有扞格。

抑且，停權處分之「異議」及「申訴」途徑（參採購法第102條規定），依實務運作情形，顯然難以發揮其應有之救濟效果。蓋「異議」程序之立法係期待採購機關自行檢討停權處分之合法性，惟採購機關係作成停權處分者，囿於現行行政體制，採購機關幾乎不可能實現上開期待；至「申訴」程序之立法係期待採購機關之主管機關、直轄市或縣（市）政府所設採購申訴審議委員會檢討停權處分之合法性，惟上開委員會非獨立機關，基於行政一體原則，亦難以實現上開期待。

伍、採購法第101條第1項第6款停權處分之法律效果

採購法第103條第1項區分廠商違法或違約之輕重而異其停權期間，蓋採購法第103條第1項規定「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。一、有第101條第1款至第5款情形或『第6款判處有期徒刑者』，自刊登之次日起3年。但經判決撤銷原處分或無罪判決確定者應註銷之。二、有第101條第7款至第14款情形或『第6款判處拘役、罰金或緩刑者』，自刊登之次日起1年。但經原判決撤銷原處分或無罪判決確定者，應註銷之。」，足見在違反第101條第1項第6款之情形下，立法者區分廠商停權期間因判處有期徒刑及拘役、罰金或緩刑而有3年及1年之不同。而採購法所謂之廠商，依同法第8條規定，係指公司、合夥、或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。由此可見，採購法中所稱之廠商同時包含法人及自然人，則在法人或自然人如有第101條第1項第6款之情節，依照第103條規定分別定1年或3年停權期間。

陸、採購法第101條第1項第6款停權處分之重大立法問題

採購法第101條第1項列有14款情形，其中第3、8、10、14款規定廠商違法或違約「情節重大」始能停權，然其餘各款並無「情節重大」之文字規範，是法律適用上即生下開重大疑問：採購法第101條第1項第6款之停權處分，是否應以廠商違法或違約之情節重大為必要？對此，實務上容有不同見解。

否定說：採購法第101條第1項第6款規定，立法者有意排除「情節重大」文字，自無適用比例原則之餘地。

肯定說：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」、「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障。」、「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」為中華民國憲法第15條、第22條、第23條規定所明定。又「…法律所定之事項若權利義務相關連者，本於法律適用之整體性及權利義務之平衡，當不得任意割裂適用。…。」、「憲法第15條規定人民之工作權應予保障，人民從事工作並有選擇職業之自由。惟其工作與公共利益密切相關者，於符合憲法第23條比例原則之限度內，對於從事工作之方式及必備之資格或其他要件，得以法律或視工作權限制之性質，以有法律明確授權之命令加以規範。…。」、「人民營業之自由為憲法上工作權及財產權所保障。有關營業許可之條件，營業應遵守之義務及違反義務應受之制裁，依憲法第23條規定，均應以法律定之，其內容更須符合該條規定之要件。若其限制，於性質上得由法律授權以命令補充規定時，授權之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發布命令…。」司法院釋字第385號、第510號、第514號解釋意旨參照。由上開憲法規定及司法院釋字解釋意旨可知，人民之營業自由為憲法第15條「工作權及財產權」應予保障之一項內涵，故法律若基於增進公共利益之考量欲限制人民之營業自由，仍應於符合憲法第23條比例原則之限度內，始得為之。此有行政院公共工程委員會96年4月16日工程企字第09600151280號函釋「對於不良廠商刊登公報之要件應考慮者，除違法外，在違約行為部分，尚須有重大違約之情形（例如故意或重大過失之違約行為），且應考量行政程序法之比例原則規定，倘機關遇有廠商違約情事即一律予以刊登公報，即與立法目的不符，亦即對於廠商是否有政府採購法第101條第1項各款之適用，機關應就個案性質妥為考量。」可稽。

此外，採購法第101條第1項第6款之停權處分，係廠商辦理採購犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者，即足當之，不待該案判決確定，此顯不符一般法令若涉及司法案件，欲以判決之結果作為法條之適用條件時，多以經判決確定結果為之，例如公職人員選舉罷免法第26條即有規定：「有下列情事之一者，不得登記為候選人：一、動員戡亂時期終止後，曾犯內亂、外患罪，經依刑法判刑確定。二、曾犯貪污罪，經判刑確定。三、曾犯刑法第一百四十二條、第一百四十四條之罪，經判刑確定。四、犯前三款以外之罪，判處有期徒刑以上之刑確定，尚未執行或執行未畢。但受緩刑宣告者，不在此限。五、受保安處分或感訓處分之裁判確定，尚未執行或執行未畢。六、受破產宣告確定，尚未復權。…」，故有違憲之虞。

柒、採購法停權處分之修法建議

由上可知，採購法停權處分存有諸多立法問題，故建議應予刪除；至停權處分欲達成「杜絕不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，建立廠商間之良性競爭環境」及「建立公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質」等目的，透過契約之約定，及建築師法、技師法規定之獎懲、營造業法規定之罰則等法令規定，即為已足。

縱實務上難採逕以刪除停權處分規定之一步到位方式修法，亦應於採購法第101條第1項第1、2、4、5、6、7、9、11、12、13款增列「情節重大」規定，俾停權處分要件明確化，並符合法治國家對法律安定性之最基本要求。

捌、結論

藉由建築界對宗邁建築師事務所之連署案，本文淺談政府採購法停權處分之問題如上，藉此期盼建築界認識及體會停權處分之相關爭點。

惟除停權處分之外，採購法尚有其他規定存在規範問題及修正必要，而其他與建築師執業攸關之法令規定亦同；是以，本文透過描述建築師執業不利法制環境之冰山一角，進而深切冀望建築學界及業界均能拿出更多心力及資源，共同改善建築師執業之法制環境。