李仁豪律師/建築師/鑑定人,具有【法院囑託工程爭議鑑定人身分】、【交大建築研究所助理教授、成大建築系客座專家資格】及【逾10年建築師經歷】,是本所專精於提供建築、營造、不動產等相關爭議之法律服務。

【從建築界對宗邁建築師事務所之連署案-淺談政府採購法之停權處分】






































從建築界對宗邁建築師事務所之連署案-淺談政府採購法之停權處分

壹、前言
 
民國(下同)107年2月12日聯合報等媒體報導「宗邁被指圖利 一審有罪『沒定讞就停權』 建築界連署 籲修政府採購法」等類此專題,內容略如「宗邁建築師事務所數年前設計彰化師範大學多功能演講廳時,遭指圖利特定視聽廠商,日前一審有罪,依政府採購法恐遭停權投標公共工程3年。李祖原、謝英俊、潘冀、黃聲遠等國家文藝獎得主,及夏鑄九、吳光庭、曾成德、張基義、曾光宗等近700名學者、建築師,近日連署呼籲政府採購法修法,『沒定讞就停權,重傷建築界。』連署文中指出,刑事案一審判決並非定讞,依政府採購法卻須遭受停權處分,嚴重傷害廠商權益與名譽,即使二審改判而撤銷停權處分,都已無法補償。」等語,足見建築界對宗邁建築師事務所之敬重及對政府採購法(下稱採購法)停權處分之痛惡,是本文藉此介紹採購法規定停權處分之意義、法律效果及相關議題如下,至採購法第88條規定受託辦理採購人員意圖私利之處罰即綁標罪等相關問題,本文囿於篇幅有限,於此暫不予討論。

貳、採購法停權處分之意義及法律效果

所謂「停權處分」係指機關辦理採購,發現廠商有採購法第101條第1項所列下開情形之一者,應將其事實及理由通知廠商,並附記如未提出異議者,將刊登政府採購公報。
一、容許他人借用本人名義或證件參加投標者。
二、借用或冒用他人名義或證件,或以偽造、變造之文件參投標、訂約或履約者。
三、擅自減省工料情節重大者。
四、偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。
五、受停業處分期間仍參加投標者。
六、犯第87條至第92條之罪,經第一審為有罪判決者。
七、得標後無正當理由而不訂約者。
八、查驗或驗收不合格,情節重大者。
九、驗收後不履行保固責任者。
十、因可歸責於廠商之事由,致延誤履約期限,情節重大者。
十一、違反第六十五條之規定轉包者。
十二、因可歸責於廠商之事由,致解除或終止契約者。
十三、破產程序中之廠商。
十四、歧視婦女、原住民或弱勢團體人士,情節重大者。
 
被刊登於政府採購公報之廠商,於同法第103條第1項所定3年或1年期間內,不得參加全國各項公共工程投標或作為決標對象或分包廠商,故謂之為停權處分。

參、採購法停權處分之立法理由

查採購法第101條之立法理由謂「對於廠商有『違法』或『重大違約』情形時,機關應將其情形通知廠商,並經異議及申訴之處理程序後,視其結果刊登政府採購公報,以作為各機關辦理其他採購時,於招標文件規定該廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據,並藉以杜絕不良廠商之違法、違約行為,避免其再危害其他機關,建立廠商間之良性競爭環境」,由上可知停權處分之立法目的乃在落實採購法第1條揭示「建立公平、公開之採購程序,提升採購效率與功能,確保採購品質」之公共利益。

肆、採購法停權處分之一般性立法問題

停權處分之立法目的固如上述,惟實務運作結果是否真能杜絕廠商之違法或重大違約行為?建立廠商間之良性競爭環境?等,均非無疑。

此外,在私經濟行政下設停權處分,與私法自治、締約雙方平等原則等法理,均有扞格。

抑且,停權處分之「異議」及「申訴」途徑(參採購法第102條規定),依實務運作情形,顯然難以發揮其應有之救濟效果。蓋「異議」程序之立法係期待採購機關自行檢討停權處分之合法性,惟採購機關係作成停權處分者,囿於現行行政體制,採購機關幾乎不可能實現上開期待;至「申訴」程序之立法係期待採購機關之主管機關、直轄市或縣(市)政府所設採購申訴審議委員會檢討停權處分之合法性,惟上開委員會非獨立機關,基於行政一體原則,亦難以實現上開期待。

伍、採購法第101條第1項第6款停權處分之法律效果

採購法第103條第1項區分廠商違法或違約之輕重而異其停權期間,蓋採購法第103條第1項規定「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商,於下列期間內,不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。一、有第101條第1款至第5款情形或『第6款判處有期徒刑者』,自刊登之次日起3年。但經判決撤銷原處分或無罪判決確定者應註銷之。二、有第101條第7款至第14款情形或『第6款判處拘役、罰金或緩刑者』,自刊登之次日起1年。但經原判決撤銷原處分或無罪判決確定者,應註銷之。」,足見在違反第101條第1項第6款之情形下,立法者區分廠商停權期間因判處有期徒刑及拘役、罰金或緩刑而有3年及1年之不同。而採購法所謂之廠商,依同法第8條規定,係指公司、合夥、或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。由此可見,採購法中所稱之廠商同時包含法人及自然人,則在法人或自然人如有第101條第1項第6款之情節,依照第103條規定分別定1年或3年停權期間。

陸、採購法第101條第1項第6款停權處分之重大立法問題

採購法第101條第1項列有14款情形,其中第3、8、10、14款規定廠商違法或違約「情節重大」始能停權,然其餘各款並無「情節重大」之文字規範,是法律適用上即生下開重大疑問:採購法第101條第1項第6款之停權處分,是否應以廠商違法或違約之情節重大為必要?對此,實務上容有不同見解。

否定說:採購法第101條第1項第6款規定,立法者有意排除「情節重大」文字,自無適用比例原則之餘地。

肯定說:「人民之生存權、工作權及財產權,應予保障。」、「凡人民之其他自由及權利,不妨害社會秩序公共利益者,均受憲法之保障。」、「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。」為中華民國憲法第15條、第22條、第23條規定所明定。又「…法律所定之事項若權利義務相關連者,本於法律適用之整體性及權利義務之平衡,當不得任意割裂適用。…。」、「憲法第15條規定人民之工作權應予保障,人民從事工作並有選擇職業之自由。惟其工作與公共利益密切相關者,於符合憲法第23條比例原則之限度內,對於從事工作之方式及必備之資格或其他要件,得以法律或視工作權限制之性質,以有法律明確授權之命令加以規範。…。」、「人民營業之自由為憲法上工作權及財產權所保障。有關營業許可之條件,營業應遵守之義務及違反義務應受之制裁,依憲法第23條規定,均應以法律定之,其內容更須符合該條規定之要件。若其限制,於性質上得由法律授權以命令補充規定時,授權之目的、內容及範圍應具體明確,始得據以發布命令…。」司法院釋字第385號、第510號、第514號解釋意旨參照。由上開憲法規定及司法院釋字解釋意旨可知,人民之營業自由為憲法第15條「工作權及財產權」應予保障之一項內涵,故法律若基於增進公共利益之考量欲限制人民之營業自由,仍應於符合憲法第23條比例原則之限度內,始得為之。此有行政院公共工程委員會96年4月16日工程企字第09600151280號函釋「對於不良廠商刊登公報之要件應考慮者,除違法外,在違約行為部分,尚須有重大違約之情形(例如故意或重大過失之違約行為),且應考量行政程序法之比例原則規定,倘機關遇有廠商違約情事即一律予以刊登公報,即與立法目的不符,亦即對於廠商是否有政府採購法第101條第1項各款之適用,機關應就個案性質妥為考量。」可稽。

此外,採購法第101條第1項第6款之停權處分,係廠商辦理採購犯第87條至第92條之罪,經第一審為有罪判決者,即足當之,不待該案判決確定,此顯不符一般法令若涉及司法案件,欲以判決之結果作為法條之適用條件時,多以經判決確定結果為之,例如公職人員選舉罷免法第26條即有規定:「有下列情事之一者,不得登記為候選人:一、動員戡亂時期終止後,曾犯內亂、外患罪,經依刑法判刑確定。二、曾犯貪污罪,經判刑確定。三、曾犯刑法第一百四十二條、第一百四十四條之罪,經判刑確定。四、犯前三款以外之罪,判處有期徒刑以上之刑確定,尚未執行或執行未畢。但受緩刑宣告者,不在此限。五、受保安處分或感訓處分之裁判確定,尚未執行或執行未畢。六、受破產宣告確定,尚未復權。…」,故有違憲之虞。

柒、採購法停權處分之修法建議

由上可知,採購法停權處分存有諸多立法問題,故建議應予刪除;至停權處分欲達成「杜絕不良廠商之違法、違約行為,避免其再危害其他機關,建立廠商間之良性競爭環境」及「建立公平、公開之採購程序,提升採購效率與功能,確保採購品質」等目的,透過契約之約定,及建築師法、技師法規定之獎懲、營造業法規定之罰則等法令規定,即為已足。

縱實務上難採逕以刪除停權處分規定之一步到位方式修法,亦應於採購法第101條第1項第1、2、4、5、6、7、9、11、12、13款增列「情節重大」規定,俾停權處分要件明確化,並符合法治國家對法律安定性之最基本要求。

捌、結論

藉由建築界對宗邁建築師事務所之連署案,本文淺談政府採購法停權處分之問題如上,藉此期盼建築界認識及體會停權處分之相關爭點。

惟除停權處分之外,採購法尚有其他規定存在規範問題及修正必要,而其他與建築師執業攸關之法令規定亦同;是以,本文透過描述建築師執業不利法制環境之冰山一角,進而深切冀望建築學界及業界均能拿出更多心力及資源,共同改善建築師執業之法制環境。