【由建築各行為人權責論維冠判決之困境】

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建築生命週期中各行為人之權責分工
 
建築物之生命週期可概分為:規劃設計、施工及使用等三階段,期間涉及之責任主體,包括但不限於:規劃設計階段之建築師、各類技師、政府機關等,施工階段之營造廠專任工程人員、建築師、各類技師、政府機關等,使用階段之不動產所有權人、使用人、管理委員會、政府機關等;本文就上開人員間之權責分工關係,提出法律規定之內容,並指出實務執行上仍模糊不清、尚有疑問而亟待釐清及確認之爭點,最後針對上開議題提供建言。
 
規劃設計階段:建築師及各類技師之權責分工關係
 
建築物設計人為依法登記開業之建築師,為建築法第13條所定;惟因建築物規劃設計之複雜性,建築師現實上較無可能獨自一手包辦建築物規劃設計之全部工作,所以有關建築物結構及設備等專業工程部分,除5層以下非供公眾使用之建築物外,應由承辦建築師交由依法登記開業之專業工業技師負責辦理,建築師並負連帶責任,亦且直轄市、縣(市)(局)主管建築機關審查建築物工程圖樣及說明書,應就規定項目為之,其餘項目由建築師或建築師及專業工業技師依建築法規定簽證負責,而對於特殊結構或設備之建築物並得委託或指定具有該項學識及經驗之專家或機關、團體為之,亦為建築法第13、34條規定所要求。由上足知,建築物之規劃設計成果,是由建築師及各類技師共同完成。
惟有疑問者在於權責分配關係,蓋依建築法第13條規定內容,建築法認為建築物結構及設備等專業工程部分,建築師係沒有專業能力處理,故非委託依法登記開業之專業工業技師負責辦理不可,那為何建築法第13條還要求建築師必須為專業工業技師負責辦理之工作事項,負連帶責任?對此,為保障建築物所有人及使用人之生命、身體及財產利益,法律絕對有必要強化建築師對於建築物規劃設計之責任,但本文認為:法律課予建築師承擔之專業責任,顯應與建築師之專業能力及法定權利,互相對等,始符權責相符之法理;惟查,建築法第13條既認為建築師沒有辦理建築物結構及設備等專業工程之專業能力及法定權利,於建築師最多僅有選任專業工業技師之權利下,法律就要求建築師對於專業工業技師辦理及負責之工作事項,負連帶責任,顯有權責不符之不當。
從而,建築師及各類技師間於規劃設計階段,應如何依各自專業為分工合作?應如何安排責任歸屬?俾建築師及各類技師據以各司其職、各負其責,這實有進一步釐清及確認之必要。
 
規劃設計階段:政府機關與建築師及各類技師之權責分工關係
 
起造人於申請建造執照前,得先列舉建築有關事項,並檢附圖樣,申請直轄市、縣(市)主管建築機關預為審查,審查時應特重建築結構之安全;直轄市、縣(市)(局)主管建築機關審查建築物工程圖樣及說明書,應就規定項目為之;對於特殊結構或設備之建築物並得委託或指定具有該項學識及經驗之專家或機關、團體為之,分別訂於建築法第34之1、34條等。由上足知,政府機關對於建築師及各類技師規劃設計建築物成果,具有審查之義務及責任。
但就0206臺南地震所生之臺南市永康區「維冠金龍大樓」倒塌,造成115人死亡,多人受傷事件,臺南地檢署認定負責「維冠金龍大樓」之原台南縣政府工務局公務員,因查無不法事證,故予以行政簽結,其具體理由為︰「本案建照審查時,依據相關法規,係規定行政與技術分立原則,又於80年間,各縣市工務局對於建照審查部分之審查原則為形式審查,非實質審查。且當年臺南縣政府並無就審查項目訂定特別規範,故原臺南縣政府工務局公務員係以內政部頒定之『審查表』進行本案之審查,而審查表之內容僅係書面審查,即看有無建築師簽證,是以原台南縣政府工務局公務員經依審查表內容逐項審查後簽請擬准予核照,並送覆核及報請局長核定,應堪認上開公務員於審照程序,已盡相當之審查注意義務,故縱『維冠金龍大樓』嗣於興建完成後23年倒塌,尚難遽認該等公務員於審照過程,有何應注意,能注意而未注意之過失犯行。建管人員辦理變更設計及建築執照之審查,因建築結構設計屬專門性技術工作,須專業技術計算分析,故建築師事務所或結構、土木技師事務所結構計算,均需耗費眾多人力,且須依賴電腦經過複雜之公式運算,以當時建築執照審查機制、人力及科技設備,能否於現場勘驗或執照審查時,判斷結構設計強度是否符合規範,顯有可疑。」等語。
毫無疑問,為保障建築物所有人及使用人之生命、身體及財產利益,法律於規劃設計階段,有必要強化政府機關對於建築師及各類技師規劃設計建築物成果之審查責任;若政府機關可以自訂內部規範,讓政府機關對於建照審查之工作範圍,只限於查看建築師有無簽證?未免太背離人民之期待及國家應盡之責任?
據悉,行政院因此研擬建築法之修訂,擬針對建築師、專業技師之簽證項目,增列一定規模以上建築物之結構、防火避難設施等項目,應由直轄市、縣(市)主管建築機關委託或指定之機關(構)、法人、學校與公會團體審查;對此,本文樂觀其成,但本文認為基於國家保障人民居住安全之基本義務,政府機關應與其委託或指定審查之機關(構)、法人、學校與公會團體,共同責任。
從而,政府機關、建築師及各類技師間於規劃設計階段,應如何分工合作?應如何安排責任歸屬?俾充分保障人民利益,並有利於政府機關、建築師及各類技師據以各司其職、各負其責,這實有進一步釐清及確認之必要。
 
施工階段:營造廠專任工程人員、建築師及各類技師之權責分工關係
 
建築物由營造廠按建築圖說施工,且營造廠應聘專任工程人員,此有建築法第15條規定:「營造業應設置專任工程人員,負承攬工程之施工責任。…」、建築法第60條規定:「…承造人未按核准圖說施工…,由承造人負賠償責任,承造人之專任工程人員及監造人負連帶責任。」、營造業法第3條規定:「專任工程人員…擔任其所承攬工程之施工技術指導及施工安全之人員。…」、營造業法第35條規定:「營造業之專任工程人員應負責辦理下列工作:一、查核施工計畫書…三、督察按圖施工、解決施工技術問題。…六、營繕工程必須勘驗部分赴現場履勘…」、營造業法第39條規定:「營造業負責人或專任工程人員違反第37條第1項、第2項或前條規定致生公共危險者,應視其情形分別依法負其責任。」等規範。由上足知,建築物之營造施工,是由營造廠及其專任工程人員負施工責任。
惟有疑問者在於,建築法第56、60條規定建築物由監造人負責監造,以監督承造人按核准圖說施工,但若營造廠施工有瑕疵,營造廠專任工程人員、建築師、各類技師之具體權責關係,應如何區分?在司法實務上,針對個案之施工瑕疵,若營造廠專任工程人員、建築師及各類技師間權責關係不清,在民事上往往均成為共同侵權行為人,在刑事上通常均成為涉犯業務過失致人於傷或死之被告。
從而,營造廠專任工程人員、建築師及各類技師於施工階段,應如何依專業為分工?應如何安排責任歸屬?俾營造廠專任工程人員、建築師及各類技師據以各司其職、各負其責,這實有進一步釐清及確認之必要。
 
施工階段:政府機關與營造廠專任工程人員、建築師及各類技師之權責分工關係
 
依建築法第56條第1項規定:「建築工程中必須勘驗部分,應由直轄市、縣(市)主管建築機關於核定建築計畫時,指定由承造人會同監造人按時申報後,方得繼續施工,主管建築機關得隨時勘驗之。」、同法第70條第1項規定:「建築工程完竣後,應由起造人會同承造人及監造人申請使用執照。直轄市、縣(市)(局)主管建築機關應自接到申請之日起,10日內派員查驗完竣。其主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符者,發給使用執照,並得核發謄本;不相符者,1次通知其修改後,再報請查驗。但供公眾使用建築物之查驗期限,得展延為20日。」等。由上足知,政府機關對於建築物之施工及竣工,具有勘驗及查驗之義務及責任。
但就0206臺南地震所生之臺南市永康區「維冠金龍大樓」倒塌,臺南地檢署認定負責「維冠金龍大樓」之原台南縣政府工務局公務員,因查無不法事證,故予以行政簽結,其具體理由為︰「建築法規規定係先透過營造業設置專任工程人員負承攬工程之施工責任,作為第一層管控,復依建築法第60條規定,係由開業建築師擔任監造人,以監督承造人是否按核准圖說施工,最後再由建築主管機關依建築法第56條規定指定勘驗,進行行政監督等三層管制措施。是建築主管機關依建築法第56條規定指定勘驗是第三層管制措施,當時是採『報備制』。本件固有諸多偷工減料情形,惟該缺失需以精密方法鑑定始能發現,本件公務員雖已到現場勘驗,然因建築法規定應於10日內完成審查使照之申請案,時間短促,實難期待現場勘驗能發現如鑑定報告所示之諸多缺失,本件本件公務員於審查『維冠金龍大樓』之結構設計或施工勘驗,既依規定辦理,且建築結構設計屬專門性技術工作,需專業技術計算分析,且耗費眾多人力,以當時建築執照審查機制、人力及科技設備,實難以歸責。應認本案審查之公務員於核發建照執照、變更使用執照、使用執照之時,無過失責任可言。」等語。
毫無疑問,為保障建築物所有人及使用人之生命、身體及財產利益,法律於施工階段,也有必要強化政府機關對於建築物施工及竣工之勘驗及查驗責任;若政府機關可以自訂內部規範,讓政府機關對於施工勘驗及竣工查驗之工作範圍,只限於報備制,未免太背離人民之期待及國家應盡之責任?
據悉,行政院因此研擬建築法之修訂,擬針對一定規模以上建築物,增訂應經主管機關勘驗合格後才能繼續施工,及增列建築物竣工查驗機制,並委託經中央主管建築機關認可之機關(構)、法人、學校與公會團體辦理;對此,本文樂觀其成,但本文認為基於國家保障人民居住安全之基本義務,政府機關應與其委託辦理施工勘驗及竣工查驗之機關(構)、法人、學校與公會團體,共同責任。
從而,政府機關、營造廠專任工程人員、建築師及各類技師於施工階段,應如何專業分工?應如何安排責任歸屬?俾充分保障人民利益,並有利於政府機關、營造廠專任工程人員、建築師及各類技師據以各司其職、各負其責,這實有進一步釐清及確認之必要。
 
使用階段:不動產所有權人、使用人、管理委員會、政府機關之權責分工關係
 
建築物完竣後,建築物進入使用、維護、管理階段,此時土地上之建築物所致他人權利之損害,由建築物之所有人負賠償責任,且建築物之所有權人、使用人負有維護建築物合法使用與其構造及設備安全之義務,而直轄市、縣(市)(局)主管建築機關亦負有派員檢查建築物有關公共安全與公共衛生之構造與設備之義務,此有民法第191條、建築法第77條等規定可稽。
建築物係公寓大廈者,其專有部分、約定專用部分之修繕、管理、維護,由各該區分所有權人或約定專用部分之使用人為之;其共用部分、約定共用部分之修繕、管理、維護,由管理負責人或管理委員會為之;其共用部分、約定共用部分,若涉及公共環境清潔衛生之維持、公共消防滅火器材之維護、公共通道溝渠及相關設施之修繕,其費用政府得視情況予以補助,此公寓大廈管理條例第10條等規定可稽。
此外,供公眾使用建築物或經內政部認定之非供公眾使用建築物欲為室內裝修者,建築物起造人、所有權人或使用人應向直轄市、縣(市)主管建築機關或審查機構申請審核圖說,審核合格並領得許可文件後,始得施工;俟室內裝修工程完竣後,應由建築物起造人、所有權人或使用人會同室內裝修從業者向原申請審查機關或機構申請竣工查驗合格後,再向直轄市、縣(市)主管建築機關申請核發室內裝修合格證明,而直轄市、縣(市)主管建築機關或審查機構受理室內裝修竣工查驗之申請,應於7日內指派查驗人員至現場檢查,經查核與驗章圖說相符者,檢查表經查驗人員簽證後,應於5日內核發合格證明,對於不合格者,應通知建築物起造人、所有權人或使用人限期修改,逾期未修改者,審查機構應報請當地主管建築機關查明處理,此有建築物室內裝修管理辦法第22條、第32條等規定可稽。
由上足知,當建築師、各類技師、政府機關協力完成建築物之規劃設計,營造廠專任工程人員、建築師、各類技師、政府機關協力完成建築師施工後,在建築物之使用階段,不動產所有權人、使用人、管理委員會、政府機關等均負有修繕、維護建築物安全使用之責任。
 
小結:司法實務追究建築物瑕疵真正應負責任者之困境
 
就臺南市永康區「維冠金龍大樓」倒塌案之刑責追究而言,臺南地檢署認定負責「維冠金龍大樓」之原台南縣政府工務局公務員,因查無不法事證,故予以行政簽結,惟其具體理由恐有偵查怠惰、無端為公務員卸責等諸多疑點,已如前述;至於臺南地檢署檢察官起訴建商林明輝、建築師及結構技師等5名被告乙案,經台南地方法院歷時7個月審理後,全部依業務過失致死罪最高刑度,各判決5年有期徒刑,同時各併科罰金最高9萬元,且判決略謂「審理過程中5名被告未與被害人及被害人家屬達成和解賠償損害,均矢口否認犯行,互相推諉,未見悔意,這起事件造成被害人身心俱創、家園全毀、家破人亡,整個家族死亡人數最高9人,即使量處《刑法》第276條第2項業務過失致死罪之法定最重刑度,猶嫌不足。」等語,惟查臺南地方法院空言「被告不應未與被害人達成和解」,就此試問:被告若事實上的確沒有犯罪,為何需要和解?就算要和解,原告開出和解金在新臺幣50億元以上,被告難道有能力和解?其次,臺南地方法院有謂「被告一再矢口否認犯行,互相推諉,沒有任何悔意」,就此試問:被告若事實上的確沒有犯罪,為何需要承認犯行、承擔責任並有悔意?這豈非欲加之罪,何患無辭?再查,臺南地方法院認為「這起事件造成被害人身心俱創、家園全毀、家破人亡,整個家族死亡人數最高9人,即使已量處《刑法》第276條第2項業務過失致死罪的法定最重刑度,猶嫌不足」,就此試問:《中華民國憲法》要求法官之職責是「依據法律獨立審判」,但有賦予臺南地方法院於宣判時為了安撫人心就可以恣意批判立法者及法律規定不足之權利嗎?這難道不是重創司法威信,及在罹難者家屬傷口上灑鹽之適例嗎?
按犯罪事實應依證據定之,無證據不能推定其犯罪事實,又不能證明被告犯罪,應諭知無罪之判決,刑事訴訟法第154條、第301條第1項分別訂有明文。次按事實之認定,應憑證據,如未能發現相當之證據,或證據不足以證明,自不能以推測或擬制之方法,而為裁判之基礎(最高法院40年臺上字第86號判例參照)。再按認定犯罪之事實,所憑之證據,其為訴訟上之證明,需於通常一般之人均不至有所懷疑,而得確信為其真實之程度者,始得據為有罪之認定。倘其證明未達到此一程度,而有合理之懷疑存在,無從使事實審法院得為有罪之確信時,即應由法院諭知被告無罪之判決(最高法院76年臺上字第4986號判例參照)。末按認定不利於被告之事實,須依積極證據,苟積極證據不足為不利於被告事實之認定時,即應為有利於被告之認定,更不必有何有利之證據(最高法院30年上字第816號判例參照)。惟,臺南地方法院對於上開案件之判決內容,顯有諸多悖於上開規定而感情用事、未審先判、有罪推定之處,令人遺憾。
實則,當使用階段之建築物若發生特定瑕疵,究竟是規劃設計階段建築師、各類技師、政府機關之責任?施工階段之營造廠、建築師、各類技師、政府機關之責任?或是使用階段之不動產所有權人、使用人、管理委員會、政府機關之責任?此問題在司法實務上往往難以釐清,甚至無法釐清。
蓋除了本文以上所述之諸多爭點之外,檢察署及法院辦理建築物涉訟事件之承辦檢察官及法官,往往不具有工程專業,且易囿於新聞媒體、罹難者家屬等輿論壓力,並迫於辦案時程,而以最符合罹難者家屬期待之方式,草率起訴及判決,致有害於法律責任之釐清及犯罪真實之發現,本次「維冠金龍大樓」倒塌案之刑責追究何嘗不是如此?
此外,司法實務上對於上開責任歸屬問題,通常囑託專業機關(構)以「鑑定」方式協助判斷,並以鑑定報告作為判決之依據;但因建築物之瑕疵,不僅具有隱蔽性、繼續性、多元性、累積性及不可回復性等特性,且涉及相當之主觀判斷餘地,所以常見不同鑑定單位或不同鑑定人之鑑定報告內容,不甚相同,甚至互相對立或矛盾之情;從而,法院針對社會矚目之重大案件,像是「維冠金龍大樓」倒塌案,是否不宜只採單一鑑定報告?但若採複數鑑定報告,當各鑑定報告內容互相對立或矛盾時,法院除就嚴謹度、邏輯性等形式觀察外,實難判斷何者方屬可採,因而法院常再委託第3個鑑定機關(構)鑑定或仰賴專家協助,但同樣面臨前述相同之問題,如何克服?
準此,本文建議有二,其一為:各建築師公會應積極參與鑑定案件,以建築師專業,為爭議個案提供專家意見;其二為:加強建築師之法治教育及司法官之建築教育,俾降低建築與法律間之鴻溝,落實司法正義。